新修订《审计法实施条例》讲座（第五至七章）
审计署法规司 刘绍统
总体把握:
主旨思想—规范审计行为，保障审计结果准确公正，加强对审计机关的监督
法定程序—处理好法定审计程序和审计机关业务工作流程的关系，法定审计程序必须执行
新设或调整的主要法律制度
u 特定对象审计项目计划告知制度
u 审计通知书制度
u 编制审计方案制度
u 审计取证和审计记录制度
u 审计事项审理制度
u 审计听证制度
u 审计结果管理制度
u 审计决定执行制度
u 违反财经法律法规行为处理处罚制度
u 违反审计法律法规行为处理处罚制度
u 层级监督制度
u 政府裁决、行政复议、行政诉讼制度
u 期间制度
特定对象审计项目计划告知制度（条例规定）
第三十四条审计机关应当根据法律、法规和国家其他有关规定，按照本级人民政府和上级审计机关的要求，确定年度审计工作重点，编制年度审计项目计划。
审计机关在年度审计项目计划中确定对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计的，应当自确定之日起7日内告知列入年度审计项目计划的企业、金融机构。
特定对象审计项目计划告知制度（修订理由）
世界审计组织《透明度和公共责任原则》：最高审计机关应公开其法律授权、职责、任务、战略、活动
《政府信息公开条例》：行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则
国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构审计的特殊性
特定对象审计项目计划告知制度（理解与执行）
只适用于特定审计对象：国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构
告知期限：7日内告知
审计通知书制度（条例规定）
第三十五条 审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组……并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。
第三十六条审计法第三十八条所称特殊情况，包括：
（一）办理紧急事项的；
（二）被审计单位涉嫌严重违法违规的；
（三）其他特殊情况。
审计通知书制度（修订理由）
《审计法》第三十八条规定：审计机关应当在实施审计三日前，向被审计单位送达审计通知书；遇有特殊情况，经本级人民政府批准，审计机关可以直接持审计通知书实施审计。
直接持审计通知书实施审计是实践需要
国外审计机关对审计通知的要求
审计通知书制度（理解与执行）
一般情况下，应在实施审计3日前送达审计通知书
只有在条例规定的三种特殊情况下，可直接持审计通知书实施审计
直接持审计通知书实施审计的，应经本级人民政府批准
注意处理实践中的一些情况：跟踪审计事项、多个审计项目一并通知事项等
编制审计方案制度（条例规定）
第三十五条 审计机关应当根据年度审计项目计划，组成审计组，调查了解被审计单位的有关情况，编制审计方案，并在实施审计3日前，向被审计单位送达审计通知书。
编制审计方案制度（修订理由）
审计实践的总结和需要:《国家审计基本准则》、《审计方案准则》和《审计项目质量控制办法》等均作出了规定并加以执行
国际通行做法：世界审计组织、各国最高审计机关和国际会计师联合会都对计划审计工作提出了要求
编制审计方案制度（内容理解）
调查了解被审计单位的有关情况是编制审计方案的基础
条例所称审计方案主要是指审计实施方案，也可包括审计工作方案
编制审计实施方案是实施审计的重要内容，条例第三十五条各项活动的表述次序并不代表审计业务流程顺序
编制审计方案制度（实践中的问题）
审计实施方案定位和内容不够明确
不编或后补审计实施方案
审计实施方案的编制与执行“两张皮”
编制审计方案制度（转变观念）
明确方案的定位和内容
编制、更新和修正审计实施方案不是一个孤立的阶段，而是一个持续不断的过程，贯穿于审计实施的始终
通过调查了解，发现被审计单位可能存在的重要问题，据以确定审计事项及其应对措施，并采取方便、多样的方式加以记录
适当放宽审计实施方案的审批权限
审计取证和审计记录制度（条例规定）
第三十七条审计人员实施审计时，应当按照下列规定办理：
（一）通过检查、查询、监督盘点、发函询证等方法实施审计；
（二）通过收集原件、原物或者复制、拍照等方法取得证明材料；
（三）对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录，或者要求被审计单位提供会议记录材料；
（四）记录审计实施过程和查证结果。
审计取证和审计记录制度（审计取证方法）
条例规定了检查、查询、监盘、函证等主要方法
国际上将一般审计取证方法概括为：检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新执行、分析七种；对绩效审计，要求运用社会科学领域所有方法
审计取证和审计记录制度（证据要求）
取证要求：收集原件、原物或复制、拍照，对会议和谈话作出记录或要求提供会议记录等
证据的种类：
—条例规定了原件、原物、复制品、照片等证据的表现形式
—民事诉讼法规定的证据种类：书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录
—美国政府责任署划分的证据种类：实物证据、文件证据、询证证据、分析性证据
审计证据的特性：
—充分性：衡量审计证据的数量
—适当性：衡量审计证据的质量，包括相关性和可靠性
审计取证和审计记录制度（审计记录）
审计记录的目标：支持审计人员编制审计实施方案和审计报告、证明审计人员遵循相关法律法规和审计准则、便于对审计人员的工作实施指导、监督和检查
审计记录的主要形式是审计工作底稿：包括支持实施方案的底稿、支持审计报告的底稿和记录管理事项的底稿，条例主要规定了前两类底稿
审计记录的主要内容：条例规定应记录审计实施过程和查证结果，具体包括审计的步骤和方法；获取审计证据的来源、名称等；调查了解或认定的事实摘要；作出的职业判断、得出的结论及相关的判断标准等
审计事项审理制度（条例规定）
第四十条审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关按照下列规定办理……
审计事项审理制度（修订理由）
党的十七大、十七届二中全会和四中全会要求：建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制
《审计署主要职责内设机构和人员编制规定》 ：法规司承担审理有关审计业务事项 的职责
借鉴纪检监察部门、工商部门、证券业监管部门建立了案件审理或行政处罚审理制度
审计实践需要：《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求着力构建审计计划、审计实施、审计项目审理既相分离又相制约的审计业务管理体系，2010年建立起审计项目审理制度，并制定了《审计署审计项目审理工作试行办法》。一些地方审计机关先行实行了审计业务“四分离”制度和审理制度
审计事项审理制度（审理与复核的区别）
审核内容不同：审理既关注审计结果也关注实施过程
工作方式不同：与审计人员深度沟通、有条件的开展集体审理
扮演的角色不同：既审又理，是直接形成审计结果的一个必经环节
承担的责任不同：审理应承担更大的责任
审计事项审理制度（理解与执行）
推行审理制度是必须的
如何推行需要调查研究
—解决认识问题
—提高审理能力
—研究审理工作的操作办法
审计事项审理制度（法规司审理工作量）
2010年，审理复核各类文书1404份：通知书413份、审计报告413份、审计决定书197份、综合报告21份、结果公告83份、其他文书277份
审理复核所需2541人天工作量，实际可用工作量为780人天，差额1761人天，是实际可用工作量的2.26倍
按月份分析，各月工作量平均差额146人天，审理复核任务集中的4、5、11、12月四个月，实际可用工作量与需要工作量间的差额1400人天
审计事项审理制度（法规司审理业务流程）
第一步：参加审计组交换意见会
第二步：接收审计项目资料（包括审计文书、征求意见稿、反馈意见、审计组说明、审计实施方案、全部审计工作底稿和审计证据等）
第三步：首审人员审理、处长审理、分管司领导审理、司长审理，形成初步审理意见并用WORD修订功能同步修改审计文书
第四步：召开审理会议讨论审理意见和修改的审计文书，法规司、审计组或邀请的其他人员参加
第五步：根据审理会议形成正式的审理意见书和审理修改的审计文书，并送审计项目实施单位书面确认
第六步：法规司将审理修改后的审计文书报署领导审签或召开业务会议审定
审计听证制度（条例规定）
第五十条 审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利。较大数额罚款的具体标准由审计署规定。
审计听证制度（修订理由）
《行政处罚法》第四十二条规定：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：
（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；
（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；
（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；
（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；
（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；
（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；
（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
审计听证制度（理解与执行）
执行审计署确定的较大数额罚款标准。审计署2000年发布的《审计机关审计听证的规定》：审计机关对被审计单位处以违反国家规定的财务收支金额5%以上且金额在10万元以上的罚款；以及对违反国家规定的财务收支行为负有直接责任的有关责任人员处以2000元以上的罚款的，在作出审计处罚决定前，应当告知被审计单位有要求举行听证的权利。
严格执行听证程序：审计听证告知、审计听证提出和受理、审计听证会的主持与程序、提出审计听证报告和作出审计听证决定等。
审计结果管理制度（条例规定一）
第四十条 审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审计报告以及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关按照下列规定办理：
（一）提出审计机关的审计报告，内容包括：对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出的处理、处罚意见，移送有关主管机关、单位的意见，改进财政收支、财务收支管理工作的意见；
（二）对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定；
（三）对依法应当追究有关人员责任的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；对依法应当由有关主管机关处理、处罚的，移送有关主管机关；涉嫌犯罪的，移送司法机关。
审计结果管理制度（条例规定二）
第四十四条 在专项审计调查中，依法属于审计机关审计监督对象的部门、单位有违反国家规定的财政收支、财务收支行为或者其他违法违规行为的，专项审计调查人员和审计机关可以依照审计法和本条例的规定提出审计报告，作出审计决定，或者移送有关主管机关、单位依法追究责任。
第四十六条审计机关送达审计文书，可以直接送达，也可以邮寄送达或者以其他方式送达。直接送达的，以被审计单位在送达回证上注明的签收日期或者见证人证明的收件日期为送达日期；邮寄送达的，以邮政回执上注明的收件日期为送达日期；以其他方式送达的，以签收或者收件日期为送达日期。
审计机关的审计文书的种类、内容和格式，由审计署规定。
审计结果管理制度（修订理由）
《审计法》第四十一条：审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或向有关主管机关提出处理处罚的意见。
明确了审计报告的主要内容，与国际审计惯例相衔接，便于公布，便于公众认识审计结果
明确了专项审计调查发现问题的处理处罚程序和方式，加大对违法行为的处理处罚力度
将审计实践中的一些做法通过条例加以了规定，如业务部门复核、移送处理事项等
将审计文书的种类、内容、格式授权审计署作出规定，增强了审计文书的适用性
审计结果管理制度（实践中的问题）
事实不清不准、证据不充分
定性和法规适用不当、处理处罚意见不当、不平衡、畸轻畸重
评价无依据、超越职权范围、与发现问题相矛盾，建议缺乏针对性和可操作性
重要性原则运用不当、要素不齐全、格式不规范、未经加工整理
审计结果管理制度（理解与执行一）
审计报告：
—应当全面反映项目审计结果：评价意见、处理处罚意见、移送处理意见、审计建议
—审计决定和移送事项是审计报告内容的分解
—作为审计公告的基础
移送处理事项：
—必须事实清楚、证据充分、依据明确
—不属于审计机关处理处罚职权的事项
审计结果管理制度（理解与执行二）
专项审计调查中的处理处罚：
—只适用于审计对象
—执行审计结果管理程序
规定审计文书种类、内容和格式
—确定审计文书种类
—明确审计文书基本内容
—规范审计文书格式
高度重视审计结果管理
—严格执行审计结果形成程序
—确保审计结果准确、公正
审计决定执行制度（条例规定）
第四十二条：被审计单位应当按照审计机关规定的期限和要求执行审计决定。对应当上缴的款项，被审计单位应当按照财政管理体制和国家有关规定缴入国库或者财政专户。审计决定需要有关主管机关、单位协助执行的，审计机关应当书面提请协助执行。
第五十四条：被审计单位应当将审计决定执行情况书面报告审计机关。审计机关应当检查审计决定的执行情况。
被审计单位不执行审计决定的，审计机关应当责令限期执行；逾期仍不执行的，审计机关可以申请人民法院强制执行，建议有关主管机关、单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。
审计决定执行制度（修订理由）
《审计法》第四十一条规定：审计决定自送达之日起起生效。第四十七条规定：审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行。
对被审计单位执行审计决定的期限和要求作出修订，更符合实际和向本级人大常委报告整改结果的规定
加大对不执行审计决定的责任人员的责任追究力度，有利于维护审计决定的严肃性
审计决定执行制度（理解与执行）
违反财经法律法规行为
处理处罚制度（条例规定）
第四十八条 对本级各部门（含直属单位）和下级人民政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，审计机关在法定职权范围内，依照法律、行政法规的规定，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施。
第四十九条 对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施，可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得的，可以处5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定。
违反财经法律法规行为
处理处罚制度（修订理由）
《审计法》第四十五条规定了审计机关在法定职权范围内对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，依照法律、行政法规的规定，采取的五类处理措施。第四十六条规定了审计机关在法定职权范围内对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，还可以依法给予处罚
加大对责任人员的处罚力度有利于遏制财政财务收支违法违规行为
违反财经法律法规行为
处理处罚制度（理解与执行一）
审计处理处罚职权范围：条例第五条限定为对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为
审计处理处罚适用的行为：
—审计处理措施适用于所有被审计单位违反国家规定的财政收支行为和财务收支行为。
—审计处罚只被审计单位违反国家规定的财务收支行为
—对本级各部门（含直属单位）和下级政府违反预算的行为或者其他违反国家规定的财政收支行为，只适用审计处理措施
违反财经法律法规行为
处理处罚制度（理解与执行二）
审计处理处罚的种类和幅度：
—审计处理的种类：责令限期缴纳应当上缴的款项、责令限期退还被侵占的国有资产、责令限期退还违法所得、责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理、其他处理措施
—审计处罚的种类和幅度：警告、没收违法所得、罚款（针对不同主体和情况规定了不同幅度）
法定处理处罚依据的选择：
—主要依据国家有关财政收支、财务收支的法律、行政法规中的具体规定
—其他法律法规没有规定的，可适用条例第四十九条第一款
审计处罚需同时遵守《行政处罚法》规定的原则和程序。如从轻或减轻处罚原则、违法行为两年未被发现不再给予处罚原则、对同一违法行为不给予两次以上罚款原则等
违反审计法律法规行为
处理处罚制度（条例规定）
第四十七条被审计单位违反审计法和本条例的规定，拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，对被审计单位可以处5万元以下的罚款，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款，审计机关认为应当给予处分的，向有关主管机关、单位提出给予处分的建议；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违反审计法律法规行为
处理处罚制度（修订理由）
《审计法》第四十三条：被审计单位拒绝或拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任
加大了对责任人员的处罚力度既与会计法等规定相一致，也有利于维护审计法的严肃性，保障审计工作顺利开展
违反审计法律法规行为
处理处罚制度（理解与执行）
处理处罚主体：审计机关
处理处罚适用的行为：被审计单位违反审计法及其实施条例规定，不履行法定义务，不接受、不配合审计监督的行为
处理处罚种类和幅度：
—对被审计单位：通报批评、警告、5万元以下罚款
—对直接负责的主管人员和其他直接责任人员：2万元以下罚款、提出给予处分的建议
处罚应同时遵守《行政处罚法》确立的程序和原则
层级监督制度（条例规定）
第四十三条 上级审计机关应当对下级审计机关的审计业务依法进行监督。
下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，也可以直接作出变更或者撤销的决定；审计决定被撤销后需要重新作出审计决定的，上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内重新作出审计决定，也可以直接作出审计决定。
下级审计机关应当作出而没有作出审计决定的，上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内作出审计决定，也可以直接作出审计决定。
层级监督制度（修订理由）
我国审计管理体制的要求。
贯彻落实《审计法》的要求。《审计法》第四十二条规定：上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。
依法行政的要求。《国务院关于全面推进依法行政的决定》 ：切实加强行政系统内部的层级监督。国务院《全面推进依法行政实施纲要》：创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行政行为的监督。
层级监督制度（理解与执行）
上级审计机关对下级审计机关的业务监督应当是多方面、经常性的
对下级审计机关是否应当作出审计决定和对已经作出审计决定的审查，一般应限定在合法性审查范围之内
应当优先考虑由下级审计机关依法及时、主动纠正不合法的审计决定
层级监督与行政复议的异同：启动方式、审查期限、审查内容等存在一定差异
政府裁决、行政复议和行政诉讼制度（条例规定一）
第五十二条 被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和本条例第十五条的规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以在审计决定送达之日起60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
审计机关应当在审计决定中告知被审计单位提请裁决的途径和期限。
裁决期间，审计决定不停止执行。但是，有下列情形之一的，可以停止执行：
（一）审计机关认为需要停止执行的；
（二）受理裁决的人民政府认为需要停止执行的；
（三）被审计单位申请停止执行，受理裁决的人民政府认为其要求合理，决定停止执行的。
裁决由本级人民政府法制机构办理。裁决决定应当自接到提请之日起60日内作出；有特殊情况需要延长的，经法制机构负责人批准，可以适当延长，并告知审计机关和提请裁决的被审计单位，但延长的期限不得超过30日。
政府裁决、行政复议和行政诉讼制度（条例规定二）
第五十三条 除本条例第五十二条规定的可以提请裁决的审计决定外，被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
审计机关应当在审计决定中告知被审计单位申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。
政府裁决、行政复议和行政诉讼制度（主要内容）
《审计法》第四十八条规定：被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。
条例明确了政府裁决制度的主要内容：
—明确了被审计单位提请政府裁决的事项范围、途径、期限
—明确了审计机关告知被审计单位提请裁决的义务
—明确了裁决期间审计决定的执行效力
—明确了政府裁决的办理机构和办理期限
条例明确了被审计单位申请行政复议或者提起行政诉讼的事项范围，规定了审计机关的告知义务
政府裁决、行政复议和行政诉讼制度（理解与执行）
把握不同救济方式适用的范围
—从审计对象及其收支属性、行政管理体制等方面把握适用的救济方式
—同一审计项目具有多种收支属性的，按主要收支属性确定适用的救济方式
尊重被审计单位选择申请复议或提起诉讼的权利
正确履行告知义务：
—政府裁决途径和期限
—行政复议、行政诉讼的途径和期限
—裁决、复议、诉讼期间审计决定的效力
进一步完善政府裁决的程序和办法，做好政府裁决、行政复议和行政诉讼中的相关工作。
期间制度（条例规定）
第五十六条 本条例所称以上、以下，包括本数。
本条例第五十二条规定的期间的最后一日是法定节假日的，以节假日后的第一个工作日为期间届满日。审计法和本条例规定的其他期间以工作日计算，不含法定节假日。
期间制度（理解与执行）
条例第五十二条规定的三个期间，即被审计单位提请政府裁决的期间（60日内）、政府法制机构办理裁决的期间（60日内）以及可延长的裁决办理期间（不超过30日），指的是自然日。当其最后一日是节假日的，应顺延至第一个工作日。
除上述期间外，审计法和审计法实施条例规定的其他期间，如实施审计3日前送达审计通知书，被审计对象在10日内反馈书面意见，封存期限（7日内）以及延长封存期限（不超过7日），公布上市公司审计结果的应在5日前告知该上市公司，国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计计划告知义务（7日内）等，指的都是工作日，不存在顺延的问题。
