――《湖北省政府投资审计实施办法》解读
黄石市审计局 夏明省
2016年10月，省审计厅制定出台了《湖北省政府投资审计实施办法》（鄂审投发〔2016〕104号，以下简称《办法》）。今年2月，市人民政府办公室转发了该《办法》（黄政办函〔2017〕14号），并结合黄石实际，提出了贯彻意见。《办法》共七章50条，重点对依法开展投资审计、投资项目分类分层管理、审计计划管理、审计过程管理、聘用社会审计管理、监督检查与责任追究等作出规定，内容丰富，规定明确，操作性强，是今后一个时期全省审计机关开展投资审计监督的重要依据。下面，我结合黄石的实际，就《办法》主要内容作简要解读。
一、《办法》出台的动因和背景
省审计厅出台《湖北省政府投资审计实施办法》，主要目的是适应当前政府投资审计监督需要，厘清监督与管理关系，规范审计行为，整合审计监督资源，更加有效地推进我省政府投资审计监督全覆盖。
根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》的相关规定，“对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”，是审计机关的一项重要职责。应当说，近年来，全省各级审计机关对政府投资项目进行的审计监督取得了显著成效。据审计统计资料显示，2014－2016年，全省审计机关共审计政府投资项目6622个，审计金额5097亿元，查处违纪违规资金370亿元，节约政府投资193亿元，查处和移送案件线索145件，涉及金额6.8亿元，198人受到党纪政纪处理和司法追究。在看到政府投资审计工作成绩的同时，省审计厅也十分清醒地分析了当前我省政府投资审计工作存在的突出问题：一是审计定位不清晰，混淆了管理与监督的关系。审计机关主动或被动地参与了建设项目决策、管理活动，如参加建设项目咨询、决策、管理的有关会议并发表意见，对工程签证变更、隐蔽工程验收、造价结算签字确认等，偏离了审计监督的法定职能。二是超越自身能力承担审计任务。全省基层审计机关普遍存在超越自身能力承担审计任务，对政府投资的项目不分大小，一律由审计机关进行审计。审计任务严重超越了审计机关的承受能力，审计项目长期积压，既影响了审计时效性，也给建设单位、施工单位带来了一些不必要的工程结算困扰。三是追求项目数量而导致审计质量不高。审计内容单一，审计重点不突出，片面强调工程造价审减，对资金管理、招投标管理、质量管理、投资绩效等关注不够，对违纪违规问题处理和追责、问责不够。四是审计程序不规范。目前，政府投资项目审计普遍存无计划审计（建设单位项目竣工一个报审一个）、不按照《国家审计准则》规定的审计程序实施审计等问题。这些问题的存在，影响了审计监督效率、效果，也潜在着较大审计风险。因此，有必要作出新的规定改进和规范这些问题。
二、《办法》的主要特点和内容
从《办法》的立意和通篇内容看，我个人理解新的《湖北省政府投资审计实施办法》，有5个显著特点。
一是厘清职能定位，突出主责主业。按照《审计法》的规定，国家审计机关的职能是依法独立开展审计监督。审计监督是审计机关的主责、主业。办法明确，全省各级审计机关必须注重区分建设单位管理责任和审计监督责任，认真履行审计监督主业主责，不得参与政府投资项目的可研论证、项目审批、招投标、合同签订、物资采购、项目结算和决算、竣工验收等工程管理工作，不得参与与法定职责无关的各类协调机构和工作，将投资审计工作重心转移到监督、执法、问责上，避免既当裁判员又当运动员，确保依法独立行使审计监督职能（第3条）。
二是转变工作思路，坚持问题导向。明确投资审计以维护市场公平正义、维护国家经济利益、维护群众切身利益、促进党风廉政建设为目标，以审查建设单位的工程建设管理情况和履职尽责情况为抓手，以查处重大违纪违法、重大损失浪费、重大工程质量隐患、贪污受贿、内幕交易等涉嫌违法犯罪问题线索为重点，坚持问题导向，坚决遏制腐败行为，规范建设市场秩序，促进国家宏观政策贯彻落实，推动科学决策和深化改革。通过转变审计思路，促使审计人员从重点关注工程造价转变为监督建设单位工程管理情况、揭露重大违纪违规问题和促进体制机制制度建设。监督、揭露、促进是审计的本源和价值所在（第5条）。
三是统筹审计资源，推进分类管理。《办法》第二章对“分类分层管理”作出规定，“审计机关对政府投资项目进行分类管理，发挥各种审计资源对各类项目的监督效能，积极稳妥地推进有深度、有重点、有步骤、有成效的政府投资项目审计全覆盖。”“政府投资项目依据建设行业、建设性质、建设规模等要素分为三类”。从全省范围看，省本级和武汉市为一个层次、各市州（含直管市和林区）、各县（市、区）各为一个层次，每个层次一、二、三类政府投资项目均有各自分类标准。（10亿元、5000万元、500万元）新《办法》对三类项目审计监督主体做了合理分工，体现了审计监督资源的统筹整合。《办法》规定：一类项目主要由审计机关依照法定程序直接组织实施审计；二、三类项目一般由建设单位内部审计部门或自行聘请社会中介机构进行审计，审计机关视情况进行重点抽审。实行分类分层管理，有利于发挥国家审计、内部审计、社会审计等各种审计监督资源对各类项目的监督效能，有效推进政府投资项目审计全覆盖（第8－10条）。
四是严格审计计划，上收审计监督权。《办法》第三章对“审计计划管理”作出了规定，强调实行政府投资项目审计计划管理。要求“各级审计机关要建立投资审计项目数据库，并逐年滚动更新；审计机关应当结合本地本单位实际，统筹兼顾、突出重点、量力而行，坚持依法、程序、稳健、质量的原则，安排审计项目，不得脱离审计力量实际，片面追求项目数量而不顾审计质量，增加审计风险；年度审计计划需报同级人民政府批准，并报上一级审计机关备案，不得随意调整；上级审计机关应当加强对下级审计机关投资审计项目计划管理；对下级审计机关调整新增加的审计项目，采取'上审下'、 '交叉审'、 '联合审'等方式组织审计”，上收审计管辖权。这些规定，与原《黄石市政府投资审计办法》相比发生了根本性的变化。原《黄石市政府投资审计办法》实行“逢结必审”、“先审计后结算”、“未经审计不得结算”的制度，所有政府投资项目，不论金额大小，一律要由审计机关进行结算审计。审计机关既承担了无限责任，也消耗了宝贵的审计监督资源，不利于政府投资审计工作健康发展。今年，省厅首次对3个市级重点建设项目开展交叉审计，组织武汉、襄阳、十堰市3个审计局分别对黄石市月亮山隧道工程、鄂州市吴楚大道西段、随州市十岗至厉山一级公路3个建设项目开展审计，实行“六统一”，即统一安排部署、统一下达审计通知书、统一组织实施、统一审计方案、统一进点撤点、统一出具审计结论（第11－17条）。
五是规范审计管理，审计监督不可任性。《办法》第四章“审计过程管理”（第18－29条）、第五章“聘请社会审计管理”（第30－40条）、第六章“监督检查与责任追究”（第41－48条）分别对审计机关审计作业、聘请社会中介机构参审、审计机关和审计人员监督检查责任等作出规定，规范审计管理，约束审计行为，保障和监督审计机关和审计人员、社会审计机构和审计人员等，依法履职、依法监督、依法管理，有权必有责、用权受监督，行使审计监督权不可任性。
――关于审计作业（过程）管理。主要是依据《国家审计准则》对政府投资项目审计的审前准备、审计实施过程、审计终结等各环节应当遵守的作业程序和业务管理，作出规定。如规定，审计机关应当在实施项目审计前组成审计组、调查了解建设单位基本情况、编制审计实施方案、下达审计通知书、执行审计现场管理制度（审计情况分析例会、重大审计事项报告、审计回避制度等）、依法获取审计证据、作出审计结论、出具审计报告、下达审计决定等，均需遵守法定程序和规定。例如审计人员在取证过程中：不得一人取证，或由聘用的外部人员独立取证；不得超出权限、违反程序取证；不得直接将被审计单位聘请的中介机构鉴证服务工作结果作为证据；不得直接采用聘请的中介机构的取证单及支持材料；取得的证据必须真实、完整、规范（第22条）。对审计发现的问题必须依法处理：对审计中发现违反国家规定的财政财务收支行为，应当依法在法定职权范围内作出处理处罚决定，并出具审计决定书（第27条）；对审计中发现的依法需要移送其他有关主管机关或者单位纠正、处理处罚或者追究有关人员责任的事项，应当出具审计移送处理书（第28条）， 等等，规定非常具体（第18－29条）。
――关于聘请社会审计管理。《办法》共有11条规定（第30－40条），涉及6个方面内容。（1）审计机关可以聘用社会中介机构。第30条规定：因审计力量不足、相关专业知识受限等，（审计机关）可以依法聘用社会中介机构、专业人员参与政府投资项目审计工作。但不得将整个审计事项直接委托给中介机构、专业人员实施（第30条）。（2）聘用原则。审计机关应当按照公开、公平、公正原则，择优选用中介机构（第32条）。（3）参与审计的中介机构或人员的资质条件。对机构的资质要求：①依法设立，能够独立承担民事法律责任；②具备与审计事项相适应的资质、等级；③具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力；④具备健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度；⑤社会信誉好，近三年未因业务质量问题和违法违规行为受到有关部门处理处罚。（第33条）对项目负责人的资质要求：①身体健康，具有正常履行职责的身体条件；②热爱审计事业，公正无私，廉洁正派，无不良个人记录；③具有与审计事项相适应的专业技能和资格；④从事相关专业工作五年以上；⑤具备一定的沟通和协调能力；⑥宜优先选派参加过审计机关政府投资项目审计，熟悉和掌握审计机关政府投资项目审计思路和方法，并取得一定业绩者。对其他审计人员的资质要求：①具有与审计事项相适应的专业技能和资格；②从事相关专业工作三年以上；③职业道德良好，近三年未受到有关部门处理处罚，未受到纪律处分或者行政处分；④身体健康。（第34条）（4）受聘的中介机构或人员应当接受审计机关培训与监督管理。审计机关应当加强对参与政府投资项目审计的社会中介机构人员培训，培训内容应包括审计法律法规、审计程序、审计目标、审计重点、审计风险、审计纪律等（第36条）。审计机关聘用中介机构时，需与社会中介机构签订聘请协议，对审计内容和工作时限要求、双方的权利与义务、费用及支付方式、廉政、回避和保密承诺、违约责任等作出约定（第35条）；社会中介机构参与政府投资项目审计时，应严格执行国家审计程序和操作规程，及时收集获取审计取证材料、及时编制审计取证单和审计工作底稿等，确保审计资料、审计结论的真实性和完整性（第37条）；社会中介机构应当在审计项目完成后，及时向审计组组长移交审计实施过程中所形成的全部纸质资料和电子资料。社会中介机构不得将其参与审计工作获取的相关信息用于与所审计事项无关的活动（第38条）。（5）中介机构费用纳入预算管理。政府投资项目审计坚持谁聘请（委托）谁付费的原则。审计机关聘请中介机构的费用应由审计机关向同级政府申请列入财政预算，按规定支付，不得由建设单位或者施工单位支付（第39条）。需要说明的是，我市的规定略有不同。市政府《通知》规定：“政府投资审计所需经费，按照财政隶属关系实行分级分类负责。对财政预算内安排的或者以财政预算安排为主的政府投资项目审计经费，由财政部门列入同级财政预算予以保障；其他各类政府投资项目审计经费，由建设单位列入项目投资费用，按照合同约定支付聘请的专业人员或社会中介机构。政府投资项目购买社会审计服务费的标准按照相关部门的规定执行。政府投资审计 经费使用管理接受同级财政、监察部门和上级审计机关监督。”（6）建立中介机构信用评定制度。对审计机关聘请的社会中介机构及人员，在参与政府投资审计工作中有严重违纪违规行为的列入“黑名单”，三年内不得参与全省各地的政府投资项目审计（第40条）。
――关于监督检查与责任追究的规定。《办法》共有8条规定（第41－48条），涉及3个方面内容。（1）建立政府投资审计业务质量控制与检查制度。审计机关实行审计组（审计组成员、审计组主审、审计组组长）、审计机关业务部门、审理机构、分管领导和审计机关负责人等五级业务质量控制（第41条）；采取审计业务质量检查、考核和优秀审计项目评选等方式，对审计质量控制制度及其执行情况进行持续评估（第43条）；上级审计机关采取定期或不定期的方式，对下级审计机关的投资审计项目质量进行监督检查，对发现审计质量控制制度及其执行中存在的问题，提出纠正或者改进意见（第44条）。（2）建立投资审计人员廉政制度与责任追究制度。审计机关加强对投资审计人员的职业道德和廉政纪律教育，建立健全投资审计廉政制度，推行权力清单、责任清单、负面清单等制度，定期监督检查，防范审计权力滥用（第42条）；同时，审计机关接受各级纪检监察等相关部门及社会各界的外部监督（第45条）；对审计人员重大工作失误、重大审计质量问题和廉政问题的，依法实行责任追究（第46条）。责任追究的情形主要有8种：①索贿、受贿或者接受不当利益的；②隐瞒被审计单位违反有关法律法规行为的；③ 泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的；④ 对聘请的社会中介机构和专业技术人员未全面履行监督责任，造成严重后果的；⑤与被审计单位、聘请的专业技术人员、社会中介机构串通舞弊的；⑥无故拖延导致法定期限内不能出具审计报告的；⑦审计结论出现重大漏洞或重大错误的；⑧存在其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为的。责任追究的方式包括：纪律处分和追究刑事责任。根据情节轻重，依法采取警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等方式进行处分；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任（第47条）。（3）建立中介机构责任追究制度。中介机构有以下情况的，根据情节轻重，由审计机关依据有关协议约定，采取通报批评、扣减审计费用、终止参与政府投资审计资格等方式进行处理；构成犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。①利用受托工作拉业务或从项目建设单位获取不正当利益的；②违反廉政纪律的；③违反本办法规定参与建设项目管理、决策活动的；④拒绝接受审计机关指导和监督的；⑤隐瞒审计中发现的违法、违规问题的；⑥违反相关规定的其他行为（第48条）。
三、我市贯彻执行《办法》的主要措施
《湖北省政府投资审计实施办法》出台后，市政府和市审计局做了一系列的准备工作，积极贯彻落实《办法》。如市政府召开常务会专题研究政府投资审计工作，今年2月23日，印发通知（黄政办函〔2017〕14号），转发《湖北省政府投资审计实施办法》（通鄂审投发〔2017〕104号），要求全市贯彻执行，同时废止原《黄石市政府投资审计办法》。
市审计局为贯彻落实好市政府的《通知》精神和《湖北省政府投资审计实施办法》，主要做了以下五个方面的工作。
一是专题调研和征求意见。2016年11月2日至14日，市审计局就贯彻执行《湖北省政府投资审计实施办法》进行了专题调研。分别深入并征求各县（市）区政府，开发区管委会（含区建设局、财政局、磁湖公司、益民公司、科技园公司等）、新港（物流）园区管委会，市城发集团、市众邦公司、市交投公司、市建委系统（含市建管办、市代建公司、市园林局、市政局）、鄂东医疗集团、市教育局等基层政府（管委会）及市直部门、单位的意见和建议。根据调研情况，我局建议并经市政府同意，将市本级预算内投资建设的一类项目标准由省里规定的投资额在5000万元以上，调整为投资额在1000万元以上，其他标准不变。各县（市）区，新港（物流）园区的一类项目的具体标准，由其结合实际，合理确定；开发区一类项目的具体标准由市审计局商开发区管委会后，实行黄石市政府投资审计局与开发区审计分局合理分工。
二是做好宣传贯彻和业务培训工作。贯彻执行《湖北省政府投资审计实施办法》及市政府办公室《通知》精神，实现政府投资审计转型，需要有关部门、单位的支持和配合。因此，有必要加大宣传力度，促进《办法》和《通知》贯彻落实。主要是：5月10日《黄石日报》安排专版宣传；编印了《湖北省政府投资审计实施办法》宣传册，全文刊登《通知》、《办法》和审计“八不准”纪律及监督电话、中介机构备选库（2017年）等。今天，召开重点单位贯彻执行《湖北省政府投资审计实施办法》培训会，以会代训，宣讲《办法》和《通知》的主要内容，答疑解惑。
三是搭建中介机构备选库共享平台。按照新的规定，今后二、三类政府投资项目由建设单位内审部门或聘请社会中介机构审计，审计机关不再直接进行审计。审计机关主要采取对重点项目进行抽审、加强内审业务培训、加大社会中介机构执业质量监督等必要措施，加强对建设单位自审项目的审计监督，保持审计监督的威慑力，以实现政府投资项目全覆盖审计监督。因此，审计机关有必要搭建中介机构选用共享平台，加强中介机构监督管理，服务各业主单位项目建设。近期，我局按照公开、公平、公正的原则，制定和完善社会审计中介机构库管理办法，对现有社会审计中介机构库进行全面清理，根据中介机构资质和审计业绩，对中介机构实行分类（A、B、C三类）和动态管理，在局门户网站上公布入选中介机构库目录（每年更新一次），搭建中介机构选用共享平台，供全市各级审计机关和各业主单位参照选用。
四是修订完善相关管理制度。为适应政府投资审计工作的需要，我局目前正在对现行政府投资审计相关制度、规定、办法等进行全面清理、修订、增补、完善，规范内部管理。主要包括：黄石市政府投资项目审计资料接收管理办法、黄石市政府投资项目审计工作流程、黄石市政府投资项目审计限时审结暂行规定、黄石市政府投资审计聘请外部机构及人员参与审计工作管理细则、黄石市政府投资项目审计风险控制管理办法、黄石市重大政府投资项目跟踪审计制度、黄石市政府投资审计局聘用人员工资管理办法、黄石市政府投资审计中介机构备选库管理办法等，废止了《黄石市审计局关于政府投资项目审计实施过程中使用（工程造价确认书）文件确认已审结工程造价的办法》。
五是妥善处理结转项目审计工作。对尚未启动审计程序的项目，严格按照新的规定，该清退的作清退处理；对正在审计的项目，原则上按照原规定，抓紧实施审计，力争年内将结转的项目消化完毕。今后，严格执行新的政府投资审计办法，实行分类分层审计和审计计划管理。
依法开展政府投资审计监督，是审计机关一项法定职责，我们将依法履职尽责，勇于担当，主动作为、主动作为，切实贯彻执行好市政府办公室的《通知》精神和省审计厅印发的《湖北省政府投资审计实施办法》，为推动和规范我市政府投资项目建设作出应有的贡献。
2017年5月10日
政策链接：黄石市人民政府办公室转发省审计厅关于《湖北省政府投资审计实施办法》的通知
