黄石市审计局 夏明省
【摘要】重大政策措施跟踪审计经过近4年实践探索，积累了一些有益经验，在更新审计理念、拓展审计领域、推动审计转型发展，促进国家重大政策措施落实、服务改革发展等方面发挥了重要作用。但这项工作也存在一些突出问题，需要研究改进。本文旨在结合近年审计实践，对深化重大政策措施跟踪审计提出一些个人意见。
【关键词】：跟踪审计 重大政策 贯彻落实 思考
开展重大政策措施跟踪审计是国务院赋予审计机关一项新的重要职责。《国务院关于加强审计工作的意见》中明确提出，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，促进政策落地生根和不断完善。三年来，各级审计机关按照国务院的部署和地方党委、政府的要求，履职尽责，积极开展重大政策措施跟踪审计，推动了中央各项政策措施的贯彻落实，为改革发展和风险防控等发挥了积极的作用。重大政策措施跟踪审计在实践探索中不断积累经验、不断发展。本文结合近年的审计实践，就进一步深化重大政策措施跟踪审计提出一些思考。
一、提高政治站位，深化政策跟踪审计认识
从当前实际情况看，重大政策跟踪审计存在“上热下冷”、“重部署、轻落实”、“讲困难、怕麻烦”、“口头上重视、行动上忽视”、审计重点不突出、审计目标不明确、审计手段滞后等突出问题。审计署、省级审计机关对此项工作十分重视，思路清晰、要求明确、措施有力，但越是基层审计机关越是重视不够。有的审计机关工作部署轰轰烈烈，领导讲话、部门表态，看起来很重视，但落实不够，没有细化审计内容、明确目标、落实责任；有的审计机关强调客观困难和问题多，积极主动作为不够；有的审计机关汇报时很重视，但审计计划安排、力量调配、项目实施等轻描淡写，基本上处于被动应付；有的审计机关生搬硬套，不结合本地区改革发展的实际，审计重点不突出、审计目标不切合实际，审什么、怎么审，心中无底；有的审计机关和审计人员，安于现状，依靠“老习惯、老经验”，按部就班，对政策跟踪审计无从下手。凡此种种，归结到一点，就是部分审计机关和审计人员思想认识不到位、政治站位不高、大局意识不牢，是不讲政治、不讲大局在审计工作中的现实表现。必须坚决克服、坚决破除，切实提高思想政治站位，深化重大政策跟踪审计认识。各级审计机关要向审计署党组看齐、向审计署工作部署看齐，增强政治责任感、历史使命感、时代方位感，把审计监督摆到党和国家监督体系的组成部分、政策跟踪审计是党中央国务院赋予审计机关新的职责和使命、是促进提升国家治理能力的重要力量、是推动国家治理现代化的基石和重要保障的高度，加以认识和重视，切实增强主动性和适应性，利用好政策跟踪审计这个抓手，当好政策落实的“督查员”。
二、聚焦审计重点，推动政策措施落实落地
重大政策措施跟踪审计内容和重点，必须紧扣改革发展大局和党委政府工作中心，突出政策部署落实与完善、重大项目落地与重要资金保障、“放管服”改革与简政放权等，聚焦监督重点，推动政策措施落实。
（一）聚焦政策措施部署、落实与绩效，揭示政策制定不科学、不配套与执行不到位等突出问题，促进完善政策措施。当前，应重点围绕一带一路、长江经济带、“一主两副多极”、工业强市、赶超发展等国家和省市重大发展战略实施，加大财税、金融、产业、民生、社保、资源环保等政策措施执行情况审计，关注这些政策的制定、落实及绩效。一是关注政策制定的科学性。重点关注政策制定本身是否科学、合理，是否符合客观实际、具有可操作性，是否有利于推动经济社会科学发展。对审计中发现不科学、不完善及缺乏操作性的政策、措施，应及时予以揭示反与映，提出审计建议，促进政策完善。二是关注政策目标的协调性。重点关注短期政策与长期政策之间是否协调，及时揭示和反映不符合经济社会长期发展的短期政策；关注同一政策的连续性与稳定性，对前后矛盾的政策应及时揭示与反映；关注财政、金融、投资、土地及相关产业政策之间的矛盾或不协调问题，提出修订、完善相关政策的审计建议，促进各项政策的协调配合，形成政策合力，发挥政策的整体功能。三是关注政策执行的绩效性。重点关注政策是否有效执行落实，是否存在有令不行、有禁不止等故意拖延政策执行的情况；是否存在搞“上有政策、下有对策”，缩小或扩大政策执行范围等选择性执行政策的情况；是否存在配套政策不落实、政策执行机制不健全、责任追究制不完善等影响政策执行效果的情况，促进地方、部门提升政策执行力和效果。
（二）聚焦重点项目、重点资金落实与保障，揭示项目建设不落实、资金保障不到位等突出问题，促进重大项目落地见效。重大工程项目建设、重点资金使用管理是政策实施的重要载体，是政策措施发挥作用的着力点。一是总体把握重点项目布局、实施情况。重点关注项目布局是否科学、合理，有无不否符合国家产业政策、属于淘汰落后项目；关注项目前期准备是否充分、项目实施是否符合进度要求，有无项目前期论证不充分、程序不合规，造成虚假开工、虚报进度等；关注项目资金保障情况，有无资金不落实、不到位，或者截留、挪用、损失、浪费等；关注建成项目是否达产达效等，促进地方科学、合理安排、实施重大项目，推进供给侧改革和转型升级。二是突出重点行业、重点项目实施情况。加强对重点行业节能减排、淘汰落后产能、新能源建设及基础设施项目审计，促进供给侧结构性改革和“三去一降一补”任务落实，推动经济结构转型升级；加强对精准扶贫、教育、社保、医疗卫生领域项目审计，促进民生改善；加强对退耕还林、天然林保护、矿山环境治理恢复、水土流失综合治理等山水林田湖生态保护修复工程审计，促进生态文明建设。对列入国家、省级重点项目计划的项目实行必审制，突出项目立项、项目审批、土地规划、征地拆迁、环境评估、工程招投标、工程管理、工程进度、质量监督及投资完成等情况审计，推动项目顺利实施。三是加强项目资金到位使用情况审计。在政策跟踪审计中，既要紧跟项目，又要盯紧资金，加大对各级财政资金的审计力度，重点关注与稳增长、调结构政策密切相关的预算资金下达、拨付及使用情况，及时揭示并纠正资金滞留、沉淀、闲置浪费、挤占挪用等问题，切实发挥资金在重大项目建设中的保障性作用。四是关注项目绩效及政策目标实现情况。对项目实施进展不顺、未实现项目预期效益等问题，要注重从体制、机制、管理等层面分析原因，提出审计意见和建议，切实把稳增长、促发展作为审计工作的重要任务，集中力量、全力以赴、主动作为。
（三）聚焦“放管服”改革，揭示简政放权不到位、改革措施未落实、监管不力等问题，促进简政放权和全面深化改革。党中央、国务院高度重视简政放权、放管结合、优化服务改革，坚持将其作为全面深化改革和转变政府职能的重要抓手，持续推进，进一步处理好政府与市场关系，发挥市场在资源配置中起决定性作用。一是关注国务院各部门取消下放的行政审批事项的落实情况。检查取消和下放的行政审批事项是否完全下放、是否按规定加强事中事后监督和服务；检查地方承接国务院下放的行政审批事项后，是否结合本地区实际制定相关审批办法。二是关注国务院关于清理国务院各部门非行政许可审批事项的通知的落实情况。检查中央部门和地方政府是否制定具体清理工作方案，检查非行政许可审批事项是否取消，对面向地方政府的非行政许可审批事项是否分情况提出取消、下放或调整为政府内部审批事项的意见。三是关注国务院关于严格控制新设行政许可的通知的落实情况。核查部门和地方政府是否存在违法设立行政许可、增设行政许可条件，以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式，变相设定行政许可，以及违法设定行政许可收费或借行政许可变相收费问题。通过对上述“简政放权”审计调查，进一步推动政府转变职能、规范权力运行、释放市场活力的各项政策落实到位。四是关注重大改革实施。将有代表性和影响力的重点改革领域纳入审计范围，随时掌握各牵头单位和参与单位履职情况和改革推进情况，及时发现进展过程中出现的问题，并提出意见建议，促进改革目标任务的顺利完成。五是关注简政放权。针对放小不放大、放虚不放实、放责不放权、明放暗不放等现象，及时提出整改建议，将转变政府职能、规范权力运行、释放市场活力的政策措施落到实处。
三、创新审计方法，提高政策跟踪审计质效
重大政策跟踪审计是一项全新的审计工作，与传统审计相比，审计方式方法、审计质量控制等方面有着诸多不同。因此，需要审计机关探索多样的审计方法，以提高审计质效，发挥审计的综合性监督作用。
（一）创新审计方式，构建上下联动的“一体化”审计模式。从我省近年政策跟踪审计实践看，全省统一组织实施的重大政策措施跟踪审计效果显著，但地方各级审计机关自行开展的政策跟踪审计，主题不鲜明、作用不明显，进入地方党委、政府决策视野的审计成果少。因此，有必要进一步强化全省“一盘棋”思想，创新审计组织方式，积极构建省、市、县三级审计机关上下联动的“一体化”审计模式，有效实施政策跟踪审计。一是发挥上级审计机关业务龙头作用，加强组织领导。就全国而言，审计署要进一步强化对地方审计机关业务领导，统一组织实施重大政策跟踪审计，发挥审计整体效能作用。就地方而言，省级审计机关要着力组织实施好本省区域内政策跟踪审计，省、市、县三级审计机关整体联动，按照“六统一”原则组织实施，即“统一审计计划、统一审计方案、统一进点时间、统一质量控制、统一汇总情况、统一处理口径”，整合全省审计资源，实行“上审下”与“交叉审”相结合，审计成果三方共享。二是搭建政策跟踪审计信息平台，探索建立数字化审计模式。依托审计管理系统，探索搭建全省统一的政策跟踪审计信息平台，建立审计对象数据库、审计项目数据库、政策措施数据库、审计整改数据库等，分层次、按季度集采发改、经信、农业、水利、环保、人社、财政、民政等重点部门与政策相关的规划、项目、资金等数据，构建“上下联动、横向贯通、快速反应、运转高效”数字化审计模式，促进省、市、县三级审计机关更加有效地开展政策跟踪审计。三是把握差异性，发挥能动性。政策跟踪审计实施集中统一的组织模式，符合其宏观性内在要求。但由于各地经济社会发展水平的差异性，不同地方的经济结构及发展状况各有其特色，地方审计机关在审计实施中，应从本地区经济社会发展实际出发，突出地域特色，重点选择制约、影响中央政策落实的重点领域或重大项目开展审计，揭示影响本地区经济社会发展的倾向性、典型性问题，促进政策目标的顺利实现。
（二）融合多种审计方法，构建具有政策跟踪审计特色审计技术方法体系。政策跟踪审计不同于传统的财政财务收支审计，需要审计人员灵活运用检查资料、查阅文件、分析比对、现场察看、询问情况等多种审计技术方法。一是找准切入点，综合运用多种审计方法。根据具有审计对象和审计内容，灵活运用审阅法、查账法、询问法等审计方法，既要审查相关资料、数据，检查账表证和资金使用情况等，又要跳出传统审计模式的束缚，采取深入相关部门、企业和建设项目，采取召开座谈会、与被审计单位共同研究探讨、进行抽查核实等方式，分析原因，研究提出解决问题的对策，找出促进政策措施落实行之有效的办法。二是加强部门联系沟通，形成监督合力。审计机关应加强部门间联系与沟通，主动争取发改、财政、交通、水利、环保等重点部门支持、配合，形成合力，加强对重点任务、重点项目督查。三是构建分析模型，加大数字化审计力度。打造数据指挥团队和数据分析团队，按财政、金融、投资等专业构建计算机审计模型，探索“集中分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计方法，充分利用各种数据进行分析研究和计算机仿真预测，加强趋势分析，筛选出精准的结果，快速地找出政策执行中的异常现象，增强分析问题的针对性，揭示重大政策贯彻落实中存在的苗头性和倾向性问题，客观、公正地评价政策执行的绩效水平，为完善政策提供可靠的参考依据。
（三）严格审计质量控制，防范政策跟踪审计风险。政策跟踪审计具有点多、面广、线长等特点，加之时间紧、任务重、要求高，风险隐患大。为有效防范审计风险，必须依法审计，严格审计质量控制。一是坚持依法审计，规范审计行为。严格依法审计，坚持在法定职责权限范围内开展审计工作，对审计项目全过程加强质量控制，切实落实审计质量控制责任，严格遵循审计职业道德规范和职业准则，保持合理的职业谨慎，做到于法有据、程序合规、证据充分、定性恰当、责任明晰、建议可行。二是创新审理方式和内容，加强审计质量全过程控制。积极转变审理方式，探索由传统的事后审理向事前、事中审理转变，把审理工作融入到审计过程之中，问题解决在审计过程之中，风险控制在审计过程之中，实现审理关口前移，促进政策跟踪审计质量的不断提高。积极拓展审理内容，把审理扩大到对审计工作方案、审计实施及审计文书的全面审理，并对审计实施方案的科学性、审计内容的完整性、审计取证的严密性、审计文书的规范性、审计建议的针对性等方面进行评估，提出规范审计、防范风险的审理建议。三是开展审计质量检查，强化审计质量责任落实。审计机关法制部门应当依法开展审计质量检查，把政策跟踪审计项目质量检查纳入经常性的工作，贯穿于审计实施全过程，及时发现审计质量上存在的苗头性问题，防患于未然；对工作中暴露的质量事故要及时查处、整改；严格执行审计项目过错责任追究制度，强化问责，切实增强审计人员的质量意识、责任意识，降低审计风险。
四、把握审计原则，审慎评判定性处理
依法审计、实事求是，是审计工作的基本原则。政策跟踪审计中要认真贯彻这一审计工作基本原则。一是对严重违纪违规问题，坚决依法查处。对重大违法违纪、重大失职渎职、重大损失浪费以及乱作为、假作为、不作为等重大履职尽责不到位问题，要坚决查处，绝不姑息。二是对改革发展中出现的新情况新问题，坚持客观标准，审慎评判、定性和处理。坚持以是否符合改革发展方向作为分析判断的标准，具体情况具体分析，贯彻落实好“三个区分开来”原则，鼓励支持干事创业。正确区分和准确把握改革创新举措与现行制度规定、先行先试的无意过失与主观故意的违纪违法、因体制机制及其他客观因素导致的共性问题与重大违纪违法个性行为、一般性规范问题与明显违反法律法规行为、出于公心与谋取私利等界限，审慎、科学地作出审计评价。在问题的定性处理上，要深入分析问题产生的原因、背景，从三个方面进行考量：主观上看动机，是否出于公心、为了发展，有无谋取私利和违反法纪的主观故意；客观上看程序，是否坚持科学民主决策，是集体研究决定还是个人独断专行；总体上看结果，是否造成严重后果和社会影响，有无积极采取措施补救，支持改革、宽容失败。对突破原有制度和规定的创新举措或应变措施，凡是有利于稳增长、科学发展的，凡是有利于调结构、转变发展方式的，凡是有利于创新驱动、增强发展后劲的，凡是有利于环境治理、生态保护的，凡是有利于惠民生、维护社会稳定的，凡是有利于防风险、维护经济安全的，要坚决促进，大力推动总结完善。三是对体制机制制度性问题，坚决揭示反映，推动深化改革。面对新时代新使命，我们必须以改革创新的精神推动审计工作，始终保持审计工作活力，激发审计工作创造力。要紧紧围绕“反腐、改革、法治、发展”，坚持一手抓重大违法违纪、重大损失浪费、重大风险隐患、重大履职尽责不到位等问题的查处，一手抓促进深化改革、推进法治、提高绩效，促进全面深化改革和体制机制完善。对审计中发现制约和阻碍稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施贯彻落实的，制约和阻碍探索创新、激发市场活力的，制约和阻碍提高绩效、实现有质量、有效益、可持续发展的制度规章、体制机制，要坚决揭示反映，提出改进完善的建议，发挥深化改革“催化剂”作用，推动深化改革。
参考文献：
1、国务院文件《国务院关于加强审计工作的意见》2014.10 国务院；
2、审计署文件《2017年国家重大政策措施落实情况跟踪审计工作指导意见》2017.02 审计署；
3、刘家义：加大对重大政策落实情况的跟踪审计力度 2015.01.06审计署网站；
4、周德刚：《以省第十一次党代会精神为指引 担当审计更好服务改革发展新使命》 2017.08 湖北省审计厅；
5、康俊廷：深化重大政策措施跟踪审计效果的若干思考 2017.09.26 审计署网站。
